如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式
□刘永林 颜雅芳
字数：2448
2023-09-03
版名：理论
近年来，教育部以法治思维和法治方式协同推进教育高质量发展，陆续颁布新一轮深化依法治校改革的教育政策。当前，一些学校及其相关治理主体的法治观念比较薄弱，对于法治与学校治理之间关系的认识有待深入；学校制度及相关机制建设不够系统，学校治理规则和相关程序有待完善；学校治理法治化的环境条件亟须优化，校园法治文化建设有待加强。习近平总书记指出：“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段”，“教育是国之大计、党之大计”，如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式，对于加快推进中国特色学校法治建设具有重要的理论价值与现实意义。
♦坚持以法治价值为引领，更新学校治理基本理念
一方面，突出法治价值内涵，实现治理理念更新。在理解法治理念内涵的基础上，遵循法治价值指引，在学校治理全过程中展现公平、民主、平等、正义等法治内核。显然，中国特色社会主义法治指向的“良法善治”与学校治理实现“善治”的目标是一致的，学校治理必然要坚持党的全面领导，符合人民性、遵循教育规律、坚持良善价值的发展方向。具体而言，法治之于学校治理，须坚持法治之于学校治理中的“基本”地位，在潜移默化中扎根法治理念，并通过建立学校治理规则制度的权威来实现。
另一方面，践行多元主体共治，实现治理理念认同。“中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。”学校治理中，坚持以中国共产党为领导核心，各利益相关主体参与治理全过程，将传统自上而下的管理模式转向多元主体全面参与的模式。从学校的管理体制机制创新到学校制度规范建设，坚持并践行“把权力关进制度的笼子里”的法治理念与法治思维。具体而言，在实践应用层面，应在具体问题中培养法治思维，正确认识问题，把握内在与外在矛盾、普遍与特殊关系，审慎运用辩证思维；树立规则意识，认知合规违规情形、对行为作出判断，准确运用规则思维；坚持人人平等原则，无差别执行制度规则、严防特权滋生，牢固树立平等思维。
♦坚持以法律规范为统领，构建学校治理规则体系
第一，制定符合宪法法律精神和原则的学校章程。学校作为实施教育的核心机构，办好人民满意的教育，“为党育人、为国育才”，必须坚持党的全面领导、人民至上、法律面前人人平等的宪法精神和理念，并将其作为学校章程的根本依据；进一步强化学校章程“上承国家法律法规，下启学校规章制度”的重要地位，充分发挥其“根本法”“组织法”“权利法”“自治法”“程序法”“软法”的关键作用。
第二，制定符合党内法规的学校治理规则。根据《中国共产党章程》、相关党内法规及其他规范性文件，进一步规范和全面确立学校基层党组织的政治领导地位。坚持和完善党委领导下的校长负责制，全面建立党组织领导与校长负责之间的权责分工制度。以贯彻落实《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》为契机，建立与系列党内法规相统一的中小学校治理规则体系，全面提升中小学校治理能力。
第三，制定符合法律规则的学校治理规则。发挥学校章程作为学校“宪法”的作用，以此统领学校的内部治理规则体系建设，坚持程序民主科学、广泛征集意见，坚持内容规范同一、遵守法律保留，坚持依法依规公开、及时审查清理，统筹考虑、整体设计，形成全面系统、衔接有序的学校治理规则体系。
♦坚持以程序正义为核心，强化学校治理程序规范
第一，构建平等参与的程序。党内法规在明确了党组织的领导核心地位之外，还明确了党组织领导学校治理的一系列程序。坚持党的全面领导，参与治理的主体地位平等，通过明确参与治理主体的资格，杜绝将主体社会地位及身份差异带到治理过程中，对其过程或结果产生影响。参与治理的机会平等，通过明确参与治理表达的步骤，保证每一个参与者享有平等的表达机会，避免表达的机会因各种原因受到压制。参与治理结果的接受平等，通过规定治理结果接受的要求，确保治理参与者尊重与内化治理结果，排除治理的结果因个人或群体的因素而遭到破坏的可能。
第二，构建自主表达的程序。在治理规则制定环节，通过充分商讨实现利益表达，在商谈妥协中创设治理共识。在治理规则实施环节，通过自主表达正确行使权利与约束权力，为形成正确的治理结果创造条件并提供保障。在治理规则监督环节，通过明确的监督机制保证监督者发挥效能，加强对监督者的利益保护，确保其理性发声。
第三，构建理性接受的程序。理性即为要求通过平等的商谈与辩论，在充分表达的基础上形成共识，摆脱非理性因素的干扰。理性接受治理结果与治理过程，其核心在于接受监督，落实监督程序就是落实治理主体实施监督，尤其要重视师生群体的重大利益诉求，突出“看得见的正义”的程序意识，充分维护师生的知情权与表达权等程序权利。
♦坚持以法治文化为基础，形成学校治理文化环境
第一，凸显法治理念核心内涵，营造治理环境整体氛围。作为孕育中国特色社会主义法治文化生长的土壤，校园法治文化建设在理论层面，要重点把握规则观、权利观、公平观、伦理观、主体观等法治观念和法治信仰，大力普及法治观念、融入法治理念。在实践层面，法治文化建设需营造全过程民主参与的文化机制与环境，包括参与治理规则的制定、实施和监督的实现。
第二，树立治理主体价值认同，提高治理主体法律素养。教师、学生和学校等多元主体之间产生价值耦合有助于治理理念、规则的有效落实。对学校治理的“关键少数”开展有关法治理念与治理方式的培训，提高管理干部的治理水平；对学校师生进行法治文化与核心价值的教育，强化治理主体的法治意识；对其他治理主体举办法律普及与素质提升活动，提高参与主体的法律素养。
第三，明确治理主体角色定位，加强治理主体能力培养。在党的全面领导下，进一步明确作为领导办学的举办者、实施监督的监督者、办学评价的考核者的不同权责。夯实学校党组织作为内部主体的核心地位，增强校长等关键少数在改革发展中的领导能力，提升教师在教学科研活动中的整体素养，在教育教学普及中培养学生的民主、平等和法治意识，增强家长、校友、社会组织合作共治的参与能力。（据《中国教育学刊》，有删节）
♦坚持以法治价值为引领，更新学校治理基本理念
一方面，突出法治价值内涵，实现治理理念更新。在理解法治理念内涵的基础上，遵循法治价值指引，在学校治理全过程中展现公平、民主、平等、正义等法治内核。显然，中国特色社会主义法治指向的“良法善治”与学校治理实现“善治”的目标是一致的，学校治理必然要坚持党的全面领导，符合人民性、遵循教育规律、坚持良善价值的发展方向。具体而言，法治之于学校治理，须坚持法治之于学校治理中的“基本”地位，在潜移默化中扎根法治理念，并通过建立学校治理规则制度的权威来实现。
另一方面，践行多元主体共治，实现治理理念认同。“中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。”学校治理中，坚持以中国共产党为领导核心，各利益相关主体参与治理全过程，将传统自上而下的管理模式转向多元主体全面参与的模式。从学校的管理体制机制创新到学校制度规范建设，坚持并践行“把权力关进制度的笼子里”的法治理念与法治思维。具体而言，在实践应用层面，应在具体问题中培养法治思维，正确认识问题，把握内在与外在矛盾、普遍与特殊关系，审慎运用辩证思维；树立规则意识，认知合规违规情形、对行为作出判断，准确运用规则思维；坚持人人平等原则，无差别执行制度规则、严防特权滋生，牢固树立平等思维。
♦坚持以法律规范为统领，构建学校治理规则体系
第一，制定符合宪法法律精神和原则的学校章程。学校作为实施教育的核心机构，办好人民满意的教育，“为党育人、为国育才”，必须坚持党的全面领导、人民至上、法律面前人人平等的宪法精神和理念，并将其作为学校章程的根本依据；进一步强化学校章程“上承国家法律法规，下启学校规章制度”的重要地位，充分发挥其“根本法”“组织法”“权利法”“自治法”“程序法”“软法”的关键作用。
第二，制定符合党内法规的学校治理规则。根据《中国共产党章程》、相关党内法规及其他规范性文件，进一步规范和全面确立学校基层党组织的政治领导地位。坚持和完善党委领导下的校长负责制，全面建立党组织领导与校长负责之间的权责分工制度。以贯彻落实《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》为契机，建立与系列党内法规相统一的中小学校治理规则体系，全面提升中小学校治理能力。
第三，制定符合法律规则的学校治理规则。发挥学校章程作为学校“宪法”的作用，以此统领学校的内部治理规则体系建设，坚持程序民主科学、广泛征集意见，坚持内容规范同一、遵守法律保留，坚持依法依规公开、及时审查清理，统筹考虑、整体设计，形成全面系统、衔接有序的学校治理规则体系。
♦坚持以程序正义为核心，强化学校治理程序规范
第一，构建平等参与的程序。党内法规在明确了党组织的领导核心地位之外，还明确了党组织领导学校治理的一系列程序。坚持党的全面领导，参与治理的主体地位平等，通过明确参与治理主体的资格，杜绝将主体社会地位及身份差异带到治理过程中，对其过程或结果产生影响。参与治理的机会平等，通过明确参与治理表达的步骤，保证每一个参与者享有平等的表达机会，避免表达的机会因各种原因受到压制。参与治理结果的接受平等，通过规定治理结果接受的要求，确保治理参与者尊重与内化治理结果，排除治理的结果因个人或群体的因素而遭到破坏的可能。
第二，构建自主表达的程序。在治理规则制定环节，通过充分商讨实现利益表达，在商谈妥协中创设治理共识。在治理规则实施环节，通过自主表达正确行使权利与约束权力，为形成正确的治理结果创造条件并提供保障。在治理规则监督环节，通过明确的监督机制保证监督者发挥效能，加强对监督者的利益保护，确保其理性发声。
第三，构建理性接受的程序。理性即为要求通过平等的商谈与辩论，在充分表达的基础上形成共识，摆脱非理性因素的干扰。理性接受治理结果与治理过程，其核心在于接受监督，落实监督程序就是落实治理主体实施监督，尤其要重视师生群体的重大利益诉求，突出“看得见的正义”的程序意识，充分维护师生的知情权与表达权等程序权利。
♦坚持以法治文化为基础，形成学校治理文化环境
第一，凸显法治理念核心内涵，营造治理环境整体氛围。作为孕育中国特色社会主义法治文化生长的土壤，校园法治文化建设在理论层面，要重点把握规则观、权利观、公平观、伦理观、主体观等法治观念和法治信仰，大力普及法治观念、融入法治理念。在实践层面，法治文化建设需营造全过程民主参与的文化机制与环境，包括参与治理规则的制定、实施和监督的实现。
第二，树立治理主体价值认同，提高治理主体法律素养。教师、学生和学校等多元主体之间产生价值耦合有助于治理理念、规则的有效落实。对学校治理的“关键少数”开展有关法治理念与治理方式的培训，提高管理干部的治理水平；对学校师生进行法治文化与核心价值的教育，强化治理主体的法治意识；对其他治理主体举办法律普及与素质提升活动，提高参与主体的法律素养。
第三，明确治理主体角色定位，加强治理主体能力培养。在党的全面领导下，进一步明确作为领导办学的举办者、实施监督的监督者、办学评价的考核者的不同权责。夯实学校党组织作为内部主体的核心地位，增强校长等关键少数在改革发展中的领导能力，提升教师在教学科研活动中的整体素养，在教育教学普及中培养学生的民主、平等和法治意识，增强家长、校友、社会组织合作共治的参与能力。（据《中国教育学刊》，有删节）
