新时代我国学区制改革的困境与出路
——基于我国六个省份的实证研究
字数：2968
2023-01-15
版名：理论
□郭元婕
自2012年9月《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《均衡意见》）印发，要求“实施学区化管理”以来，党和国家倡导学区制改革已有10年历程。为了清晰地掌握此项改革的进展，本研究在教育部基础教育司的指导下，对我国学区制改革进行了系统的实证调研。本研究采用分层典型性抽样案例调查法，将全国按照东中西和东北部分地区的划分方式分层次地对试行学区制改革取得较多成就的地区进行省（直辖市）、市、区三级抽样；对北京、上海、广东、辽宁、陕西和山西六个省份的学区制改革进行实地考察，同时采用访谈法，与负责此项改革的各级领导和执行人员以及学校校长、教师和学生及家长进行分类座谈和重点访谈。本研究根据党和国家的政策要求，针对调研中发现的主要问题，提出相应的思考与建议，为未来一个时期深化我国学区制改革提供参考。
现阶段我国学区制改革的困境
学区制改革在有效缓解了义务教育“择校热”、有力促进了城乡一体化建设、明显提高了国家基本公共服务供给水平、有效增强了基层教育治理能力，以及为地方构建了多中心教育治理体系提供了新范式的同时，也面临着一系列阻碍改革持续深化的困境。概言之，主要有身份危机、格局狭隘、保障不济、评价滞后和主管素质参差不齐五个方面。
未来深化学区制改革的思考与建议
虽然我国学区制改革的深化存在诸多困境，但是改革推进的趋势不减。新时代的学区制改革，既不是原有小学学区管理的简单延续，也不是他国学区治理模式在我国的复制，而是地方构建以学区为基本单元的义务教育治理体系的一种尝试与探索。
（一）合理确定学区的管理层级是学区制在我国落地生根的前提。
作为地方推行学区制的载体和学区治理的基本单元，学区只有身份定位明确，才能对学区治理任务等作出相应的规定，因为明确且合理的身份是学区依法治教的必然要求。然而，如何定位学区，并没有规范的标准可以借鉴，世界各国对学区的界定也并不统一。我国的学区制改革尚处于党和国家号召、地方试行阶段，其身份定位要由国家的制度设计来决定，由地方实践探索来实现。《中华人民共和国宪法》对我国行政管理层级作出了明确规定且不得随意增减，这意味着现阶段学区不可能成为新的教育行政管理层级。但是，这并不妨碍学区成为实现政府教育管理目标与学校办学成效有效对接的中间教育组织，对上承接政府释放的教育管理权，对内为学校等相关办学主体提供参与区域教育自治的平台。《中华人民共和国教育法》第十一条规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展”，第三十条明确指出“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，这为地方推行学区制改革提供了法理基础。例如，北京市海淀区就将学区制改革定位为“介于区域教育治理与学校教育治理之间的一种新型教育治理体制，是学区地域内各界人士协商共治、探索本区域统筹规划、资源共享融通、区域教育优质均衡发展的新型治理模式”。
（二）全面优化学区的治理结构是施行学区制的基础。
结构功能主义认为，结构决定功能。学区治理结构决定学区治理功能。要完善学区治理功能、拓展学区治理格局，需要优化学区治理结构，包括学区治理的主体结构、内容结构、系统结构和权责结构。首先，要完善学区治理的主体结构，保证学区治理的决策层覆盖学区治理的各方主体。其次，要完善学区治理的内容结构，要秉持整体教育观，涵盖学区教育的各方面。再次，要完善学区治理的系统结构，保证地方学区治理体系能够实现自我良性发展。这要求地方要按照科学的方式组建学区并定期作出调整。要对学区划分定期进行调整，通常时限为5年。总之，各学区既能实现自我健康发展，彼此之间又能互助互利，有效避免学校竞争转变为学区竞争。最后，要完善学区的权责结构，实现学区权责对等。现代管理要求组织的设定和管理要遵循“责权利统一”的原则，即“组织负有什么程度的责任，就应该具有相应程度的权力，同时应该取得对称的利益”。由于学区是非营利性组织，因此，权责对等是地方管理学区的第一准则。
（三）配套实施各项制度改革是完善学区治理的保障。
首先，学区制改革要与教育经费管理体制改革相配套，保证学区获得一定的经费管理权限。由于我国任何一级教育行政机构都没有收取教育税费的权力，独立支配教育经费的权力也十分有限，因此，学区需要通过财政拨款以及授权管理的方式获得支配一定数量教育经费的权限。这种拨款与授权需要地方政府在教育经费管理方面作出相应的制度改革。在我国，区县之间、学校之间的经费差距巨大，地方政府在控制学区经费时，需做到起点均等、过程规范和结果有效。学区在经费使用过程中要注重普惠性，让各学校有同等机会受益。其次，学区制改革要与地方教育编制管理改革相契合，有条件的地区要给予学区一定数量的编制，让学区作为一级组织实现定岗定编。充足且具备专业素质的从业人员，在很大程度上决定着学区制改革能否顺利推进，也就间接地影响改革的成败。最后，学区制改革要与地方教师交流制度改革保持一致。学区并非教育行政机构，除非授权，否则不具备调配学校教师的权力。学区教师交流应该是地方教师交流系统的一个组成部分，即学区教师交流制度应与域内教师流动制度协调一致。
（四）结合督导开展学区评价是确保改革取得实效的必要手段。
为了让学区治理效果变得可视，开展学区评价是地方政府实现学区管理规范化的必然选择。为了让评价结果更好地服务于学区治理，要将学区评价与学区督导相结合，通过督导对学区乃至地方政府进行必要的教育问责，即要“以评助督”“以督促建”。首先，学区治理效果的评价通常包括两个方面：一是要评价学区对改善学生学业成就的贡献度。二是评价学区对提升地方教育治理水平的作用。其次，为了保障学区评价效益最大化，要根据现实情况和改革需求选择适宜的评价方式。一是为了明确各学区改革效果，各地区可以选择增值评价。增值评价是“指向价值增加的一种评价”，增值评价不受各地教育初始状况的影响，其评价结果能够直接反映出学区治理上的优劣。增值评价可以防止对学区治理现状进行简单的横向对比。二是为了适用于域内学区改革模式多样化的需求，地方政府可以采取指导性自我评价法来促进学区深化改革。指导性自我评价是指地方政府提供评价工具，各学区根据政府提供的评价方案来开展自我评价。指导性自我评价一方面可以调动学区的积极性，根据评价方案，自主寻找治理中存在的问题并补齐短板的路径，另一方面也可以节约评价成本。
（五）促进学区主管团队专家化建设是推行学区治理的关键。
一切完美的设计，最终要靠人来实现。学区治理最终要靠学区人来实践。学区主管作为学区的负责人，是落实各项改革任务的领头人，更是推行义务教育治理改革承上启下的关键人群，其治理能力的高低在很大程度上决定着学区治理的未来。为此，学区主管聘用专家化已经成为一种国际趋势，许多发达国家认为，学区治理是一项专业性极强的工作，非该领域专家不能胜任。我国各地推行学区治理也应秉持“让专业人员做专业事”的发展思路，为学区主管的遴选与聘用制订合理的标准。由于学区治理具有很强的实践性特征，因此，我国学区主管的专业素质应以能力为导向。为了促进学区主管的专业发展，需要对学区主管进行必要的培训。有条件的地区，可以“先培训后上岗”。
（据《中国教育学刊》，有删节）
自2012年9月《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《均衡意见》）印发，要求“实施学区化管理”以来，党和国家倡导学区制改革已有10年历程。为了清晰地掌握此项改革的进展，本研究在教育部基础教育司的指导下，对我国学区制改革进行了系统的实证调研。本研究采用分层典型性抽样案例调查法，将全国按照东中西和东北部分地区的划分方式分层次地对试行学区制改革取得较多成就的地区进行省（直辖市）、市、区三级抽样；对北京、上海、广东、辽宁、陕西和山西六个省份的学区制改革进行实地考察，同时采用访谈法，与负责此项改革的各级领导和执行人员以及学校校长、教师和学生及家长进行分类座谈和重点访谈。本研究根据党和国家的政策要求，针对调研中发现的主要问题，提出相应的思考与建议，为未来一个时期深化我国学区制改革提供参考。
现阶段我国学区制改革的困境
学区制改革在有效缓解了义务教育“择校热”、有力促进了城乡一体化建设、明显提高了国家基本公共服务供给水平、有效增强了基层教育治理能力，以及为地方构建了多中心教育治理体系提供了新范式的同时，也面临着一系列阻碍改革持续深化的困境。概言之，主要有身份危机、格局狭隘、保障不济、评价滞后和主管素质参差不齐五个方面。
未来深化学区制改革的思考与建议
虽然我国学区制改革的深化存在诸多困境，但是改革推进的趋势不减。新时代的学区制改革，既不是原有小学学区管理的简单延续，也不是他国学区治理模式在我国的复制，而是地方构建以学区为基本单元的义务教育治理体系的一种尝试与探索。
（一）合理确定学区的管理层级是学区制在我国落地生根的前提。
作为地方推行学区制的载体和学区治理的基本单元，学区只有身份定位明确，才能对学区治理任务等作出相应的规定，因为明确且合理的身份是学区依法治教的必然要求。然而，如何定位学区，并没有规范的标准可以借鉴，世界各国对学区的界定也并不统一。我国的学区制改革尚处于党和国家号召、地方试行阶段，其身份定位要由国家的制度设计来决定，由地方实践探索来实现。《中华人民共和国宪法》对我国行政管理层级作出了明确规定且不得随意增减，这意味着现阶段学区不可能成为新的教育行政管理层级。但是，这并不妨碍学区成为实现政府教育管理目标与学校办学成效有效对接的中间教育组织，对上承接政府释放的教育管理权，对内为学校等相关办学主体提供参与区域教育自治的平台。《中华人民共和国教育法》第十一条规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展”，第三十条明确指出“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，这为地方推行学区制改革提供了法理基础。例如，北京市海淀区就将学区制改革定位为“介于区域教育治理与学校教育治理之间的一种新型教育治理体制，是学区地域内各界人士协商共治、探索本区域统筹规划、资源共享融通、区域教育优质均衡发展的新型治理模式”。
（二）全面优化学区的治理结构是施行学区制的基础。
结构功能主义认为，结构决定功能。学区治理结构决定学区治理功能。要完善学区治理功能、拓展学区治理格局，需要优化学区治理结构，包括学区治理的主体结构、内容结构、系统结构和权责结构。首先，要完善学区治理的主体结构，保证学区治理的决策层覆盖学区治理的各方主体。其次，要完善学区治理的内容结构，要秉持整体教育观，涵盖学区教育的各方面。再次，要完善学区治理的系统结构，保证地方学区治理体系能够实现自我良性发展。这要求地方要按照科学的方式组建学区并定期作出调整。要对学区划分定期进行调整，通常时限为5年。总之，各学区既能实现自我健康发展，彼此之间又能互助互利，有效避免学校竞争转变为学区竞争。最后，要完善学区的权责结构，实现学区权责对等。现代管理要求组织的设定和管理要遵循“责权利统一”的原则，即“组织负有什么程度的责任，就应该具有相应程度的权力，同时应该取得对称的利益”。由于学区是非营利性组织，因此，权责对等是地方管理学区的第一准则。
（三）配套实施各项制度改革是完善学区治理的保障。
首先，学区制改革要与教育经费管理体制改革相配套，保证学区获得一定的经费管理权限。由于我国任何一级教育行政机构都没有收取教育税费的权力，独立支配教育经费的权力也十分有限，因此，学区需要通过财政拨款以及授权管理的方式获得支配一定数量教育经费的权限。这种拨款与授权需要地方政府在教育经费管理方面作出相应的制度改革。在我国，区县之间、学校之间的经费差距巨大，地方政府在控制学区经费时，需做到起点均等、过程规范和结果有效。学区在经费使用过程中要注重普惠性，让各学校有同等机会受益。其次，学区制改革要与地方教育编制管理改革相契合，有条件的地区要给予学区一定数量的编制，让学区作为一级组织实现定岗定编。充足且具备专业素质的从业人员，在很大程度上决定着学区制改革能否顺利推进，也就间接地影响改革的成败。最后，学区制改革要与地方教师交流制度改革保持一致。学区并非教育行政机构，除非授权，否则不具备调配学校教师的权力。学区教师交流应该是地方教师交流系统的一个组成部分，即学区教师交流制度应与域内教师流动制度协调一致。
（四）结合督导开展学区评价是确保改革取得实效的必要手段。
为了让学区治理效果变得可视，开展学区评价是地方政府实现学区管理规范化的必然选择。为了让评价结果更好地服务于学区治理，要将学区评价与学区督导相结合，通过督导对学区乃至地方政府进行必要的教育问责，即要“以评助督”“以督促建”。首先，学区治理效果的评价通常包括两个方面：一是要评价学区对改善学生学业成就的贡献度。二是评价学区对提升地方教育治理水平的作用。其次，为了保障学区评价效益最大化，要根据现实情况和改革需求选择适宜的评价方式。一是为了明确各学区改革效果，各地区可以选择增值评价。增值评价是“指向价值增加的一种评价”，增值评价不受各地教育初始状况的影响，其评价结果能够直接反映出学区治理上的优劣。增值评价可以防止对学区治理现状进行简单的横向对比。二是为了适用于域内学区改革模式多样化的需求，地方政府可以采取指导性自我评价法来促进学区深化改革。指导性自我评价是指地方政府提供评价工具，各学区根据政府提供的评价方案来开展自我评价。指导性自我评价一方面可以调动学区的积极性，根据评价方案，自主寻找治理中存在的问题并补齐短板的路径，另一方面也可以节约评价成本。
（五）促进学区主管团队专家化建设是推行学区治理的关键。
一切完美的设计，最终要靠人来实现。学区治理最终要靠学区人来实践。学区主管作为学区的负责人，是落实各项改革任务的领头人，更是推行义务教育治理改革承上启下的关键人群，其治理能力的高低在很大程度上决定着学区治理的未来。为此，学区主管聘用专家化已经成为一种国际趋势，许多发达国家认为，学区治理是一项专业性极强的工作，非该领域专家不能胜任。我国各地推行学区治理也应秉持“让专业人员做专业事”的发展思路，为学区主管的遴选与聘用制订合理的标准。由于学区治理具有很强的实践性特征，因此，我国学区主管的专业素质应以能力为导向。为了促进学区主管的专业发展，需要对学区主管进行必要的培训。有条件的地区，可以“先培训后上岗”。
（据《中国教育学刊》，有删节）
